La Commission Européenne vient de publier, le 28 janvier 2015, ses derniers rapports sur les progrès réalisés par la Bulgarie et la Roumanie dans le cadre du Mécanisme de Coopération et Vérification.
Dans ces rapports, la Commission constate des progrès dans la lutte contre la corruption (Roumanie) et la réforme du système judiciaire (Bulgarie), mais aussi des défauts importants, notamment concernant la cohérence des décisions des cours de justice et la conduite du Parlement (Roumanie), et la corruption et la criminalité organisée (Bulgarie).

Comme l’a souligné le premier vice-président de la Commission Frans Timmermans, «La Roumanie est sur la bonne voie et doit tenir le cap. La lutte contre la corruption reste le plus grand défi à relever et la principale priorité. ».Dans le cas de la Bulgarie, les progrès réalisés en matière de réforme judiciaire et de lutte contre la corruption et la criminalité organisée ont été lents, aussi en raison de l’instabilité politique qui a caractérisé le pays pendant la dernière année, où trois gouvernements différents se sont succédé.
Comme annoncé il y a un an la Commission va sortir prochainement un nouveau rapport sur les progrès réalisés par les deux pays.

L’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie dans le cadre de la politique d’élargissement de l’UE : un processus inachevé ?

En 1989-91, l’effondrement des régimes prosoviétiques en Europe centrale et orientale a rendu de plus en plus pressante l’exigence de faire face au vide géopolitique apparu dans la région et d’assurer la stabilisation de ces pays. Pour ces raisons, la Communauté européenne a décidé d’offrir aux pays de l’Europe centrale et orientale (PECO) une perspective d’adhésion, ce qui s’était déjà avéré un instrument puissant de sécurité et stabilisation du continent européen dans les décennies précédentes.

La Roumanie et la Bulgarie ont présenté une demande officielle d’adhésion en 1995, respectivement en juin et en décembre. Suite au Conseil Européen d’Helsinki de décembre 1999, les négociations d’adhésion avec les deux pays ont été entamées le 15 février 2000. Enfin, le Conseil Européen de Bruxelles du 16-17 décembre 2004 a conclu les négociations, et grâce à la signature du traité d’adhésion (25 avril 2005) la Bulgarie et la Roumanie sont devenues membres de l’Union Européenne à partir du 1er janvier 2007.

Néanmoins, puisque au moment de l’adhésion les deux pays présentaient des défauts dans plusieurs secteurs de l’acquis communautaire, le traité d’adhésion envisageait en même temps un certain nombre de mesures d’accompagnement permettant d’assurer une intégration plus efficace. Parmi ces mesures figuraient des clauses de sauvegarde que l’Union pouvait invoquer pendant une période maximale de trois ans à compter de la date d’adhésion.

En particulier, ces clauses de sauvegarde concernaient le marché intérieur et le secteur de la justice et des affaires intérieures. Le traité d’adhésion statue ainsi que, en en cas de difficultés graves et susceptibles de persister dans un secteur de l’activité économique (art. 36), si la Bulgarie ou la Roumanie n’a pas donné suite aux engagements pris et risque ainsi de provoquer un dysfonctionnement grave du marché intérieur (art. 37), ou si de graves manquements sont constatés en ce qui concerne la mise en œuvre des engagements afférents à la reconnaissance mutuelle en matière pénale et civile (art. 38), la Commission peut adopter des mesures appropriées.

En outre, l’Union Européenne a décidé de mettre en place un Mécanisme de Coopération et Vérification (MCV) (cf. infra), un cas sans précédent de « conditionnalité post-adhésion » (Gateva 2010), afin de surveiller et promouvoir les progrès des deux pays dans le renforcement de l’état de droit, notamment dans les domaines de la réforme du système judiciaire, de la lutte contre la corruption et la criminalité organisée.

Suite à leur entrée dans l’Union Européenne, la Bulgarie et la Roumanie ont engagé un processus d’adhésion à l’espace Schengen, qui a été marqué par de nombreux ralentissements et plusieurs difficultés. En juin 2011, l’adhésion des deux pays à l’espace Schengen a été approuvée par le Parlement Européen mais a été ensuite rejetée par le Conseil des Ministres en septembre à cause de l’opposition de certains états membres (notamment France, Allemagne et Pays-Bas). Ces pays soulignent en particulier la persistance de problèmes de disfonctionnement du système judiciaire et de corruption, donc des thèmes qui sont étroitement liés aux problèmes visés par le MCV.

En 2011, la France et l’Allemagne ont proposé un processus en deux étapes : une première étape avec l’ouverture des frontières maritimes et aériennes suivie par une subséquente décision sur l’ouverture des frontières terrestres. Ensuite, le Conseil Justice et Affaires Intérieures (JAI) a différé ultérieurement la décision sur l’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie à l’espace Schengen.

L’établissement du Mécanisme de Coopération et Vérification

Dans un rapport qui date du 26 septembre 2006, la Commission Européenne constatait la persistance, dans les deux pays concernés, de défauts concernant la transparence et l’efficacité du système judiciaire et policier. Notamment, le rapport de la Commission soulignait la nécessité de progrès ultérieurs afin d’assurer la capacité de la Bulgarie et de la Roumanie de garantir l’implémentation et l’exécution des mesures adoptées dans le cadre de leur intégration dans le marché intérieur et dans l’espace de liberté, sécurité et justice.
Les réserves exprimées par la Commission s’appuyaient sur le présupposé que l’adhésion d’un pays au marché intérieur et à l’espace de liberté, sécurité et justice doive reposer sur une « confiance mutuelle » que les décisions et les pratiques administrative et judiciaire de ce pays ne portent pas atteinte à l’état de droit, ce qui implique l’existence d’un système administratif et judiciaire impartial, indépendant et efficace.

Pour ces raisons, la décision de la Commission du 13 décembre 2006 envisageait l’établissement d’un Mécanisme de Coopération et Vérification des progrès réalisés par la Bulgarie et la Roumanie (évalués à travers des objectifs de référence) dans les domaines de la réforme du système judiciaire, de la lutte contre la corruption et, dans le cas de la Bulgarie, de la lutte contre la criminalité organisée. Suite à l’établissement de ce mécanisme, la Bulgarie et la Roumanie sont les seuls Etats Membres qui font l’objet d’un contrôle continu par la Commission après leur adhésion à l’UE.

L’annexe de la décision contient des objectifs de référence identifiés pour les deux pays. Cela marque une première différence importante avec la conditionnalité « traditionnelle » utilisée par l’UE dans le cadre de la pré-adhésion, dans ce sens où les conditions identifiées sont individuelles et personnalisées.

Pour la Bulgarie, ces objectifs sont :
1) Adopter des modifications de la constitution supprimant toute ambiguïté au sujet de l’indépendance et de la responsabilisation du système judiciaire.
2) Garantir un processus judiciaire plus transparent et plus efficace en adoptant et en mettant en œuvre une nouvelle loi sur le système judiciaire et le nouveau code de procédure civile. Rendre compte de l’incidence de ces deux nouvelles lois, ainsi que des codes de procédure pénale et administrative, notamment au cours de la phase d’instruction.
3) Poursuivre la réforme du système judiciaire, de manière à renforcer le professionnalisme, la responsabilisation et l’efficacité. Évaluer les effets de cette réforme et en publier les résultats chaque année.
4) Mener des enquêtes professionnelles et non partisanes sur les allégations de corruption de haut niveau et en rendre compte. Établir des rapports sur les inspections internes d’institutions publiques et sur la publication des biens personnels détenus par les hauts fonctionnaires.
5) Prendre des mesures supplémentaires pour prévenir et combattre la corruption, notamment aux frontières et au sein de l’administration locale.
6) Mettre en œuvre une stratégie destinée à lutter contre la criminalité organisée, particulièrement axée sur les délits graves, le blanchiment de capitaux et la confiscation systématique des biens des délinquants. Rendre compte des enquêtes, mises en examen et condamnations nouvelles et en cours dans ce domaine.

Pour la Roumanie, quatre objectifs de références ont été identifiés :
1) Garantir un processus judiciaire à la fois plus transparent et plus efficace, notamment en renforçant les capacités et la responsabilisation du Conseil supérieur de la magistrature. Rendre compte de l’incidence des nouveaux codes de procédure civile et administrative et l’évaluer.
2) Constituer, comme prévu, une agence pour l’intégrité dotée de responsabilités en matière de vérification de patrimoine, d’incompatibilités et de conflits d’intérêt potentiels, mais aussi de la capacité d’arrêter des décisions impératives pouvant donner lieu à la prise de sanctions dissuasives.
3) Continuer, en se basant sur les progrès déjà accomplis, à mener des enquêtes professionnelles et non partisanes sur les allégations de corruption de haut niveau.
4) Prendre des mesures supplémentaires pour prévenir et combattre la corruption, en particulier au sein de l’administration locale.

Ensuite, la décision de la Commission met en en place une obligation pour la Roumanie et la Bulgarie de transmettre chaque année un rapport à la Commission sur les progrès qu’elles ont réalisés en vue d’atteindre chacun des objectifs de référence. A tout moment, la Commission peut apporter une aide technique, ou collecter et échanger des informations sur les objectifs de référence et organiser des missions d’experts sur place.

Régulièrement, la Commission publie un rapport d’évaluation des progrès réalisés par chacun des deux pays. Cette évaluation est menée à travers un dialogue continu avec les gouvernements et les institutions bulgare et roumaine, la société civile et d’autres Etats Membres et à travers des missions d’experts et de praticiens du droit (comme par exemple des juges et des procureurs) organisées par la Commission trois fois par an . En plus de fournir une évaluation des progrès réalisés par les deux pays, les rapports de la Commission constituent aussi la base pour d’ultérieures recommandations, et dans ce sens représentent un outil important de pression politique.

Comme la Commission l’a remarqué devant le Parlement Européen en mars 2013, la logique derrière l’établissement du MCV c’est de s’assurer que les faiblesses relevées dans les secteurs de la réforme judiciaire et concernant la corruption n’entravent pas la mise en œuvre des lois, des politiques et des programme de l’UE et n’empêchent pas que les Bulgares et les Roumains jouissent de ses droits de citoyens européens. Dans cette perspective, la décision de la Commission de 2006 soulignait que, dans le cas où les pays concernés n’atteignent pas les objectifs identifiés, la Commission peut décider d’appliquer les clauses de sauvegarde susmentionnées.
Néanmoins, malgré un rapport négatif en 2008, la Commission a décidé de ne pas invoquer pour l’heure les clauses de sauvegarde. Cela n’a pas empêché certains des Etats Membres de prôner l’activation de ces clauses en cas d’ultérieurs rapports négatifs (comme par exemple l’a fait Frans Timmermans en 2009 en qualité de ministre des affaires européennes aux Pays-Bas).

L’expiration automatique des clauses de sauvegarde après une période de trois ans à compter de la date d’adhésion a privé l’UE d’un important outil de pression sur la Bulgarie et la Roumanie. Ainsi, un débat s’est développé autour de la question d’établir un lien entre l’accomplissement des conditions mentionnées dans le MCV et l’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie à l’espace Schengen, qui est estimé très important par les citoyens roumains et bulgares. Cette connexion était soutenue par la France, l’Allemagne, la Finlande et les Pays-Bas : en particulier, ces derniers ont demandé en 2011 que l’adhésion à Schengen des deux pays soit conditionnelle à la publication par la Commission d’au moins deux rapports positifs dans le cadre du MCV. Par contre, la Commission a enfin abandonné cette idée et a à plusieurs reprises affirmé qu’il n’existe aucun lien juridique entre les deux processus.

Contrairement aux clauses de sauvegarde, le Mécanisme de Coopération et Vérification est un mécanisme permanent qui ne va être révoqué que lors de la réalisation des objectifs de référence. Toutefois, après l’expiration de l’applicabilité des clauses de sauvegarde en 2010, la Commission n’a pas introduit de nouvelles sanctions.

Parmi les observateurs, certains remarquent l’efficacité limitée de l’utilisation de la conditionnalité dans la phase de post-adhésion, où elle est privée d’une prime majeure (à savoir l’adhésion à l’UE), ce qui affaiblit la capacité de l’UE de récompenser les progrès réalisés. De plus, il est souligné que, même s’agissant de conditionnalité négative, les sanctions envisagées sont inadéquates.

Néanmoins, malgré une certaine impopularité du MCV auprès des gouvernements de ces pays (par exemple, la Roumanie, à plusieurs reprises, a affirmé son souhait de voir le MCV se terminer, la dernière fois lors de la visite du Président roumain Klaus Iohannis à Bruxelles le 15 janvier 2015), leurs populations semblent soutenir ce mécanisme. En effet, le dernier sondage d’opinion Eurobaromètre (réalisé à l’automne 2014) montre qu’une grande majorité des Roumains et des Bulgares estime que l’UE a eu à travers le MCV un impact positif sur les défauts du système judiciaire, la corruption et la criminalité organisée et souhaite que le MCV soit maintenu dans les prochaines années.

Le Mécanisme de Coopération et Vérification est entrée en vigueur le 1er janvier 2007, date de l’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie à l’Union Européenne. Le premier rapport de la Commission a été publié le 27 juin 2007.

Le rapport de la Commission Européenne du 28 janvier 2015

La Commission Européenne vient de publier, le 28 janvier, deux rapports sur les progrès réalisés dans le cadre du Mécanisme de Coopération et Vérification, l’un pour la Roumanie et l’autre pour la Bulgarie. En général, ces rapports analysent l’état d’avancement des pays destinataires dans les réformes nécessaires pour achever les objectifs de référence et les progrès réalisés lors de la dernière année. Evidemment, ils soulignent aussi les problèmes qui demeurent et, par conséquent, émettent des recommandations spécifiques visant à orienter ces pays dans leurs efforts de réforme.

Ce qui émerge globalement des derniers rapports, c’est que, huit ans après l’adhésion à l’UE, malgré de progrès plusieurs questions demeurent en suspens.

La Roumanie : « sur la bonne voie », mais avec des bémols

Tout d’abord, dans son dernier rapport la Commission affirme que la « coopération constructive » avec les autorités roumaines dans le cadre du Mécanisme de Coopération et Vérification a produit « des effets concrets sur les rythme et l’ampleur des réformes » et reconnaît le fait que la qualité des informations fournies par les autorités roumaines s’est améliorée constamment est déjà un signal des progrès accomplis par le pays.

Le premier secteur abordé par le rapport de la Commission est celui de l’indépendance judiciaire et du respect des décisions de justice. Dans ce domaine, la Commission constate que, malgré « un professionnalisme accru du système judiciaire dans son ensemble » et une « volonté de défendre l’indépendance du système judiciaire de manière plus cohérente », la question des attaques visant des juges et des procureurs dans les médias, motivées par des considérations politiques (déjà soulignée lors des rapports précédents) est resté « problématique » en Roumanie. Par exemple, la Commission signale des cas où des magistrats ou leurs familles ont été accusés de corruption dans les médias, et où des personnalités publiques ont sévèrement critiqué l’activité de la Cour constitutionnelle.
De plus, il ne semble pas exister de ligne commune pour discerner si et dans quelle mesure les actions publiques interfèrent avec le pouvoir judiciaire, ni aucune sanction envisagée en cas d’interférence. La Commission constate ainsi que les recommandations du rapport de 2014 qui invitaient à introduire dans le code de conduite des parlementaires des dispositions claires relatives au respect de l’indépendance du pouvoir judiciaire n’ont pas eu de suivi, et renouvelle donc cette recommandation.
En ce qui concerne le respect des décisions de la Cour constitutionnelle, le rapport souligne que, malgré le rôle déterminant joué par cette institution en soutenant l’équilibre des pouvoirs et le respect des droits fondamentaux, on constate l’existence de cas où le Parlement a montré une certaine réticence à donner immédiatement suite aux arrêts de la Cour, notamment au sujet des droits et des obligations des parlementaires.
Le processus de révision de la Constitution, entamé au début de 2014, a fait l’objet de nombreuses critiques : d’une part, la Cour constitutionnelle a jugé plusieurs projets de modification anticonstitutionnels, de l’autre, la Commission relève un manque général de transparence du processus. A ce propos, la Commission salue l’association au processus de la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) du Conseil de l’Europe et recommande que les thèmes de l’indépendance de la justice et de son rôle dans le système d’équilibre des pouvoirs soient maintenus au cœur du débat futur autour de la révision de la Constitution.
La Commission souligne ensuite les problèmes liés à au recours fréquent aux ordonnances d’urgence par le gouvernement dans le cadre du système législatif. Premièrement, ce recours nuit à la clarté législative en limitant la consultation ; deuxièmement, l’attitude d’autolimitation des pouvoirs de l’actuel médiateur (l’autorité qui peut remettre en cause le recours aux ordonnances d’urgence) crée en vide dangereux pour l’équilibre des pouvoirs.
Enfin, en matière de nomination aux postes élevés au sein de la magistrature, la Commission recommande un examen global visant à identifier des « procédures claires et exhaustive ». En particulier, la Commission invite à veiller à ce que la nomination du nouveau procureur principal au sein de la Direction des enquêtes sur la criminalité organisée et le terrorisme « se fasse conformément à une procédure transparente et fondée sur le mérite ».

Le deuxième thème évoqué par le rapport est celui de la réforme judiciaire. Dans ce secteur, la Commission salue la mise en œuvre des nouveaux codes (pénale et de procédure pénale), qui est défini comme « une vaste entreprise » qui a permis « de tester la capacité d’adaptation du système judiciaire ». Toutefois, d’autres adaptations seront nécessaires étant donné que la Cour constitutionnelle a jugé certaines dispositions de ces codes anticonstitutionnelles, et la Commission recommande de viser, dans ces adaptations, à garantir « un cadre stable ne nécessitant pas une succession d’amendements ».
La Commission reconnaît ensuite les efforts de la Roumanie notamment dans la définition d’une Stratégie de développement du système judiciaire pour les années 2015-2020. Ce document, qui définit les objectifs de réforme visant à rendre la justice plus efficace et plus responsable et à en améliorer la qualité, s’inspire largement des recommandations du MCV et des études réalisés avec la Banque Mondiale. A ce propos, la Commission invite la Roumanie à élaborer un plan d’action opérationnel et un calendrier précis afin de mettre en œuvre la stratégie de réforme.
En matière d’efficacité du système judiciaire, le rapport salue la mesure « judicieuse » adoptée par le CSM de créer un groupe de travail chargé d’étudier la façon d’améliorer les résultats de l’ensemble des juridictions, un secteur où la charge de travail représente un enjeu majeur.
Le rapport constate aussi une augmentation constante de la confiance que la population roumaine fait au système judiciaire de son pays, notamment en ce qui concerne les institutions chargées de la lutte contre la corruption à haut niveau, ce qui crée des attentes accrues à l’égard de ces instances.
Dans le domaine de la cohérence de la jurisprudence, malgré « une approche plus volontariste » malgré un recours accru au renvoi préjudiciel et à la procédure d’appel afin d’unifier la jurisprudence et malgré des progrès en ce qui concerne la diffusion et la publication des décisions judiciaires, on constate la persistance d’un « degré surprenant d’incohérence » dans certaines décisions des cours de justice.
Afin d’améliorer l’efficacité du système judiciaire, la Commission recommande de rechercher des solutions pragmatiques pour rationaliser la carte judiciaire actuelle en maintenant l’accès aux tribunaux et d’améliorer le suivi des décisions de justice afin de veiller à qu’elles soient correctement mises en œuvre.

Ensuite, le rapport de la Commission aborde le thème de l’intégrité. Il reconnaît ainsi l’importance du travail de l’Agence Nationale pour l’Intégrité (ANI), qui travaille « sur une base juridique solide » et du Conseil National pour l’Intégrité (CNI). Toutefois, dans certaines affaires le travail de l’ANI a été miné par l’absence de mise en œuvre, et plusieurs exemples se sont vérifiés de décisions contradictoires émanant de juridiction différentes.
De plus, en ce qui concerne le CNI, la Commission rappelle que son processus de nomination en 2014 a donné lieu à des controverses lorsque dans un premier temps avaient été nommés des candidats faisant eux-mêmes l’objet de procédures de l’ANI. A ce propos, la Commission relève un « doute quant à la détermination réelle des autorités à soutenir les institutions chargées de défendre l’intégrité ».
A cela s’ajoute l’absence, au sein du Parlement, d’un consensus en faveur d’une législation stricte en matière d’intégrité, comme le montre la suspension récente d’un plan visant à codifier l’ensemble des règles sur l’intégrité (« une occasion manquée de débarrasser ces règles de toute ambiguïté», souligne la Commission).
Enfin, le rapport souligne que le suivi des décisions de l’ANI par le Parlement demeure incohérent.
Dans ce domaine, la Commission recommande une réflexion visant à garantir l’application automatique par le Parlement des décisions de justice exigeant la suspension des fonctions de membre du Parlement, la mise en œuvre d’un contrôle préalable par l’ANI des conflits d’intérêts dans les marché publics, et une réflexion aux moyens d’améliorer l’acceptation par les citoyens de règles relatives aux incompatibilités.

La dernière partie du rapport est consacrée au problème de la corruption, tant à haut niveau que dans la société en général. La Commission reconnaît des progrès importants des autorités roumaines dans la lutte contre la corruption, ce qui s’est traduit par un renforcement de la confiance des Roumains en leur système judiciaire.
La Commission souligne ainsi que l’activité de la Direction Nationale Anticorruption (DNA) a couvert en 2014 un large éventail d’affaires concernant des ministres, des parlementaires, des maires et des juges, ce qui atteste aussi la persistance d’un important problème de corruption. Néanmoins, le rapport constate aussi que la majorité des peines dans les affaires de corruption sont assorties d’un sursis.
En deuxième lieu, le rapport souligne que la DNA n’est pas parvenue, pendant 2014, à persuader le Parlement d’accéder à ses demandes de lever l’immunité parlementaire de parlementaires faisant l’objet d’une enquête. Bien qu’à partir de la fin de 2014 le Parlement se soit montré moins réticent à cet égard, ses réponses aux demandes de la DNA demeurent arbitraires et dénuées de critères objectifs. De plus, la Commission remarque que sa recommandation d’assurer une application rapide des règles constitutionnelles relatives à la suspension des ministres et des parlementaires inculpés pour des affaires de corruption n’a pas eu de suivi : à cet égard, le fait que des ministres encourant des poursuites pénales et des parlementaires condamnés pour corruption restent en exercice qui « soulève des questions plus larges quant à l’attitude de la classe politique roumaine à l’égard de la corruption ».
Ensuite, la Commission constate l’émergence de projets successifs de lois d’amnistie collective, qui auraient pour effet de « blanchir des individus ayant été condamnés pour des délits de corruption ».
Pour ces raisons, en reconnaissant les efforts des autorités roumaines dans la lutte contre la corruption, la Commission remarque aussi que « l’ampleur du problème est telle qu’elle nécessitera une approche plus systématique ».
En ce qui concerne le problème de la corruption dans la société en général, le rapport relève que les procédures de marchés publics, notamment à l’échelon local, restent exposées aux risques de corruption et de conflits d’intérêts, ce qui a aussi des conséquences pour l’absorption des fonds de l’UE. A ce propos, la Commission salue le contrôle ex-ante des marchés publics prévu par l’ANI mais souligne aussi la nécessité des actions concrètes. Le rapport invite enfin à améliorer la collecte de statistiques sur le recouvrement effectif des avoirs, à intensifier les actions tant préventives que répressives dans la lutte contre la corruption, les conflits d’intérêts, le favoritisme et la fraude dans les marchés publics (notamment à l’échelle locale), et à élaborer des mesures éducatives et préventives dans les domaines les plus sujets à la corruption.

La Bulgarie : nécessité d’un « changement de culture politique »

Le rapport de la Commission sur les progrès de la Bulgarie s’ouvre avec le constat que l’instabilité politique qui a régné dans le pays au cours de la dernière année n’a pas permis « l’établissement d’un cadre stable pour l’adoption de mesures ».

Le premier secteur abordé par le rapport est celui de la réforme du système judiciaire. Dans ce domaine, la Commission reprend ses propos du rapport MCV de 2014 selon lequel le Conseil Supérieur de la Magistrature (CSM) n’était pas considéré comme « une autorité autonome et indépendante » et constate qu’en 2014 plusieurs controverses ont marqué le processus de nomination et révocation et le contrôle de l’application par les tribunaux de système d’attribution aléatoire des affaires. Concernant les prochaines élections du CSM, la Commission invite à l’adoption de mesures visant à en accroître la transparence et l’objectivité et également à poursuivre la réforme de l’organisation du CSM.
Dans le domaine de la nomination des juges, la Commission constate que, même si on n’a pas assisté à des controverses aussi importantes que dans les années précédentes, la question demeure problématique. En particulier, la Commission relève des controverses autour de l’élection du président de la Cour Suprême de Cassation et exprime ses préoccupations par rapport à l’ouverture et à la transparence de la procédure de sélection des responsables administratifs d’autres juridictions. Bien que « certaines améliorations » ont eu lieu dans le sens d’une plus grande transparence des procédures, la Commission recommande l’application des normes objectives en matière de mérite, d’intégrité et de transparence lors des nominations au sein de l’appareil judiciaire.
Un autre problème concerne l’absence, en raison de la longueur de la procédure d’élection de l’inspecteur en chef, de la « fonction dirigeante solide prévue par la Constitution » pour l’inspection judiciaire. D’après la Commission, cette question restera en 2015 « un test important » de la capacité des institutions bulgares à effectuer des nominations aux postes de haut niveau fondées sur le mérite. A ce propos, le rapport invite à « débloquer rapidement » la situation.
S’agissant du système d’attribution aléatoire des affaires, la Commission salue les mesures prises par le CSM visant à moderniser le système, notamment en envisageant une attribution des affaires centralisée. Pourtant, selon le rapport, cette solution ne semble pas avoir amélioré la sécurité du système, comme en témoigne une série de scandales touchant à l’attribution des affaires au sein du Tribunal de première instance de Sofia pendant l’automne 2014. Ce qui est plus préoccupant, d’après la Commission, c’est la réaction du CSM à ces scandales, qui « a donné à penser qu’il n’accordait qu’une faible considération à ces phénomène », ce qui nuit profondément à la réputation de l’appareil judiciaire en Bulgarie. Ainsi, le rapport recommande d’améliorer rapidement la sécurité du système d’attribution des affaires et de mener des enquêtes lors de suspicions de manipulation.
En matière de réforme du système judiciaire, la Commission salue l’adoption, « attendue de longue date », d’une stratégie de réforme de l’appareil judiciaire, un texte qui contient des éléments réclamés par la société civile et les organisations professionnelles et soulevés par les précédents rapports MCV et qui « se caractérise par un niveau de précision remarquable ». Il s’agit maintenant, d’après la Commission, de passer à la phase de mise en œuvre.
Deuxièmement, la Commission relève des avancées sensibles concernant le ministère public, notamment avec la mise en œuvre du plan d’action présenté en 2013.
Enfin, la Commission constate des progrès relatifs à l’établissement d’un nouveau code pénal, mais souligne aussi l’absence d’un consensus autour de la question. A ce propos, elle invite à régler de façon urgente les aspects du code pénal qui posent le plus de problèmes (notamment ceux qui sont nécessaires pour renforcer la lutte contre la corruption et la criminalité organisée), et à fixer un calendrier précis pour une réflexion à long terme sur un nouveau code pénal.
S’agissant de l’efficience du système judiciaire, les problèmes les plus importants relevés par la Commission concernent la cohérence des mesures disciplinaires et l’application effective des décisions des tribunaux. Dans le premier cas, on constate un pourcentage élevé de décisions annulées à la suite d’un recours ; dans le deuxième, on assiste à la fuite de criminels condamné qui parviennent ainsi à échapper à la justice. Malgré des mesures adoptées dans ces domaines, la Commission estime qu’elles ne soient pas « fondées sur une analyse claire des lacunes » et que « les autorités ne manifestent pas suffisamment de résolution ».
Dans ce secteur, les recommandations de la Commission concernent l’achèvement d’une méthode d’évaluation de la charge de travail des juridictions afin de fournir une base objective pour la réforme de la carte judiciaire, l’application de normes claires afin d’assurer la cohérence des sanctions disciplinaires, des mesures visant à assurer l’effectivité des décisions de justice, et des progrès tangibles dans le domaine de la justice en ligne.

Le deuxième dossier traité concerne la corruption, qui est jugé dans le rapport comme « un grave problème en Bulgarie ». Dans ce secteur, la Commission regrette surtout l’absence d’une structure centralisée ou de critères de références communs, ce qui aboutit à un manque de coordination entre les inspections et à des lacunes graves dans les dispositions au niveau local. Elle invite ainsi à doter une institution unique des pouvoirs et de l’autonomie nécessaires pour coordonner et contrôler la mise en œuvre effective des activités de lutte contre la corruption et à créer un corps uniforme de normes minimales à cet égard.
De plus, la Commission recommande l’adoption d’une stratégie nationale de lutte contre la corruption. D’après la Commission, le point de départ d’une réforme dans ces secteurs devrait être la prise en compte de l’expérience des divers acteurs de la société civile qui ont acquis une expérience utile en matière de lutte contre la corruption.
Les mesures de prévention adoptées jusqu’à présent semblent généralement « en être à leurs balbutiements » et les efforts ont été dispersés en absence d’un cadre permettant d’échanger les meilleures pratiques. En outre, l’administration publique « ne dispose pas d’un système global de contrôle obligatoire des activités de lutte contre la corruption et de rapport à un point central ». La Commission souligne ainsi la nécessité que la Commission pour la Prévention et l’Identification des Conflits d’Intérêts reparte sur des bases saines après la démission forcée de son ancien président, coupable de trafic d’influences. Le retard accumulé dans la gestion des décisions en cause pendant l’année 2014, selon le rapport, « risque de renforcer l’impression que des décisions pour lesquelles les préoccupations d’intégrité devraient être primordiales sont dictées par des motifs politiques ».
Ensuite, la Commission souligne que les systèmes de contrôle des procédures relatives aux marchés publics peuvent être renforcés.
Puis, le rapport remarque l’importance de poursuites effectives et de condamnations définitives et cela pour la crédibilité de la lutte contre la corruption. A ce propos, il regrette que, jusqu’à présent, très peu de condamnations définitives ont été prononcées dans des cas de corruption importants. Néanmoins, on assiste à des mesures positives adopté par le Parquet et ainsi qu’à une augmentation des dossiers ouverts et de la rapidité de leur traitement.
La Commission salue la mise en place d’une cellule d’experts composée de procureurs et d’enquêteurs de l’Agence d’état pour la sécurité nationale afin d’enquêter plus efficacement sur la corruption au sein de l’administration publique. Toutefois, malgré des premiers résultats dans des cas de corruption locale, la Commission souligne que « son efficacité sera réellement éprouvée lorsqu’il s’agira de faire face à des cas de corruption à plus haut niveau ». A ce propos, la Commission recommande de renforcer la capacité du ministère public à instruire des affaires de corruption à haut niveau.
Un problème particulièrement important relevé par la Commission concerne l’existence des lacunes dans le code pénal en matière de lutte contre la corruption, notamment à haut niveau, de trafic d’influences et de distinction entre corruption active et passive. Le rapport souligne ainsi la nécessité d’apporter rapidement des modifications au code dans ces domaines.

Enfin, le rapport de la Commission est consacré au thème de la criminalité organisée, un problème important comme en témoignent les cas récents de « fusillades en plein rue » et d’assassinats de témoins. La Commission note que, si le nombre de dossiers ouverts par le ministère public a augmenté sensiblement pendant la dernière année, « le nombre d’affaires tranchées reste faible ».

La Commission reconnaît les premiers résultats de la mise en place, il y a deux ans, d’un parquet et d’un tribunal spécialisés, mais souligne aussi que leur action reste « entravée par une attribution non ciblée des tâches et le caractère très formel des dispositions du code de procédure pénale ». Enfin, le rapport remarque que, malgré les efforts, la confiscation des biens n’est pas suffisamment ciblée sur les groupes criminels organisés.

En conclusion, le rapport note que les défaillances concernant les principales mesures de changement et des problèmes comme, par exemple, le nombre très limité de décisions de justice définitive rendues dans des affaires de corruption et de criminalité organisée contribuent à un scepticisme des Bulgares à l’égard des réformes.

Dans le domaine de la lutte à la criminalité organisée, la Commission recommande ainsi de créer les conditions nécessaires pour permettre à la juridiction de se concentrer sur « les affaires les plus médiatisées et les plus complexes ». Deuxièmement, elle invite à prendre des mesures pour éviter que les lacunes procédurales ne soient exploitées pour retarder le fonctionnement de la justice. Enfin, elle recommande que toute réforme des structures qui participent aux enquêtes sur la criminalité organisée ne nuise pas à la continuité des opérations.

 Giulia Bonacquisti

 

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